建造“地下城”，还有哪些难题待解？

近日，国内规模最大、最复杂的单体地下空间工程——江北新区地下空间项目迎来突破性进展。预计还有不到10天，项目一期1段A区的结构顶板就将施工完成，意味着该项目首次有建筑“浮出地面”。

江北项目是眼下江苏城市地下空间开发的一帧剪影。随着城市化的快速推进，交通拥堵、城市内涝、生态环境污染等“城市病”已愈发突出。为了化解城市承载力不足、空间紧缺等问题，江苏将城市部分功能引入地下，实现城市由二维向三维生长。

据《中国城市地下空间发展蓝皮书（2019）》数据显示，江苏省地下空间综合开发排名全国第一，南京市地下空间综合开发排名全国第一。但是，地下空间的开发利用在勘探、规划、设计、建设、运营管理等方面仍有不少难题待解。

要给地下空间“做体检”

不论是地下商业街、地下停车场，还是地下综合管廊，地下开发都要“先深后浅”。“如果做一段没想好，那就成了‘地下长城’，要拆除地下工程，成本太高了。”江苏省地下空间学会理事长、江苏省城市规划设计研究院总工程师黄富民表示，这就需要通过对地下空间资源调查，来合理安排功能，并规划合理的位置和面积。

目前全国第三次土地利用调查，仅对地面上的使用适宜性和环境容量进行“双评价”，而对地下并没有做同等的深度的调查。“地下一片空白，现状利用情况如何？未开发的地质条件怎么样？水文条件又怎么样？”黄富民感到担忧，“只有把地下情况摸清楚，才不至于在地下空间开发利用的时候盲人摸象。”

江苏日前出台的《省政府办公厅关于加强城市地下空间开发利用的指导意见》，就在地下空间资源调查评价方面取得了一定突破。“各地自然资源部门要结合规划编制、用地管理、工程建设、监测监管等需要，有序开展地下空间开发利用状况调查，查清现有地下建（构）筑物位置、范围、用途、权属、建造时间等基本信息。”《意见》提出，要加强城市地质调查，查明城市地下资源和地质环境基本情况，加强地质灾害风险防控，健全地质资料统一汇交和管理制度，为地下空间规划、建设和管理提供决策依据。

“目前，南京地下管线的普查基本结束，在全国领先，也在和人防共同做地下空间普查建库。”南京规划和自然资源局详规处处长苏玲介绍，南京正着手做地质调查，在过去人工物质空间的地下库基础上，如地下室、地下管网、埋藏区保护范围线等，再加上地质的数据，就能建成一个完整的地下空间数据库。

地下空间也要有“身份证”

《民法典》第345条明确，“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立”，但地下空间权属尚未给出明确规定。目前，不少平时作为车库使用的人防工程多未确权发证，由此造成一个问题，就是地下车库的权属到底是属于开发商，还是属于业主集体共有，据此引起的法律纠纷不断。同样，投资建设地下设施后拿不到产权证，不仅使得发生的纠纷得不到法律保障，也造成投资者无法办理转让、租赁、抵押等，制约了地下空间开发积极性。

江苏在地下空间确权方面启动较早。“南京建设用地使用权出让、转让都是包含了地上空间使用权、地表使用权及地下空间使用权三个部分，除非单独说明某一层使用权不在出让、转让范围之列。”南京规划和自然资源局开发利用处长马刚介绍，除了少部分利用道路、绿地、广场下方地下空间进行独立建设，南京绝大部分都是结建地下空间。“如2006年建造的金陵中学地下停车场，地面上是绿地，就属于单建地下空间。”截至目前，南京地下空间单独出让及协议出让共计28宗，用地面积15.4公顷，出让金额2.1亿元。

为健全城市地下空间权属管理，《意见》明确，地下空间所涉建设用地使用权、建筑物所有权、地役权、抵押权以及其他不动产权利可依法办理不动产登记。“《意见》出台后，未来在土地出让时，就要明确地上地下的规划方案。符合规划的土地，可以和地上一样确权，拿到不动产权证，可以抵押、融资。”省自然资源厅国土空间规划局副局长王兴海表示，“这样一来，就把过去很模糊的空间变成一种资产，然后确权，让它有成为资本的可能性。”

此外，部分人防工程也通过申请平时功能兼容临时商业设施，成功办理划拨用地手续。位于南湖第一中学的操场下方的南湖体育场地下停车场，总建筑面积约2.2万平方米，规划用途为配建停车场库及人防建筑等功能。去年7月，其中4700平方米地下人防管理用房获批调整为商业用途。

地上地下需“同频共振”

八月初，南京市规划和自然资源局发布公示显示，新街口金鹰中心A、B座地下一层将进行连通，并与金鹰A座附近新增地下过街通道，从而实现商业区与城市公共地下通道的贯通。这也意味着，新街口地下空间又向西扩容了一步。

号称“中华第一商圈”的新街口，地上车水马龙、高楼林立，“地下城”更是规模庞大。以“大转盘”为轴心，新街口地铁站的24个出入口成为连通地面和地下的纽带，从最南边的中央商场走到最北边的艾尚天地，不超过十分钟。

与地面的商业形态相匹配，新街口的地下空间也早已超越了通行的功能范围，而形成一条别具一格的地下商业街。走在地下通道两旁，各色商铺门店琳琅满目，餐饮、日用品、小饰品应有尽有，仿佛成为了地面商业街的“倒影”。

相较于日客流量超过78万的新街口，2006年起就号称要打造“南京最繁华地下商业街”的湖南路则显得落寞了许多。湖南路的地下商业街早在2015年4月就已动工，可随着工期一变再变、竣工遥遥无期，一度被传“烂尾”。如今走在湖南路街头，小店零落、人气惨淡，再也没有昔日“南京第二商圈”的踪迹。

“地上建筑与地下开发应形成良性互动，才能让地下空间真正成为城市的有机部分。”黄富民表示，目前不少地下空间开发的失败，多半是因为在规划时没有结合地面建筑的特点，打造出有亮点、有节点的地下空间。“像南京的科举博物馆，就将地面遗址与地下馆体完美结合，既保留了江南贡院的原汁原味，又匠心独特地采取下沉式的设计，让游客远离喧嚣，仿佛回到科考现场。”

除了规划层面，地上地下建设的不同步，同样也是目前地下空间开发利用的一大难点。苏玲举例，“比如地铁建设只能划拨地铁本体的用地，周围的‘边角料’不在整体规划当中，导致无法同时拆同时建，从而使地上地下功能无法统一。”