地下城：“隐蔽工程”如何高质量推进？

  江苏是我国城市地下空间开发领域的“领跑者”。7月16日，省长吴政隆主持召开省政府常务会议，审议《关于加强城市地下空间开发利用的指导意见》，要求高质量做好城市地下空间开发利用工作。

  加强城市地下空间开发利用，是提高城市空间资源利用效率、提升城市综合承载能力、促进土地节约集约利用的重要手段。在建设和发展“地下城”的过程中，我省如何做到“高质量”？就相关话题，记者采访了该领域多位资深专家。

   江苏坐拥两项“全国第一”

  无论是电影《狄仁杰之通天帝国》，还是电视剧《长安十二时辰》，都有一个神秘的、颇具隐喻色彩的地下城。

  我们知道，哪怕唐朝的都市再发达，那时候也不大可能建有功能完备的地下城市。只有在生产力高度发达、城市发展日新月异的现代社会，大规模、高水平建设地下城才会真正成为可能。

  我国的城市地下空间开发利用较欧美发达国家起步晚，但增速快，尤其是新城、新区开发和轨道交通的建设更是引领了地下空间发展的方向。

  江苏省地下空间学会理事长、江苏省城市规划设计研究院总工程师黄富民介绍，2011至2015年，我国以年均20%以上的增速，完成了现状近60%的地下空间开发规模。开发利用类型多样化，逐渐从单一的人防工程拓展到交通、市政、商业服务、仓储等多种类型；在城市综合管廊建设中，截至2016年底167个城市建成2548公里的综合管廊。在开发深度上，也由浅层开发延伸至深层开发。

  “十三五”以来，我国新增地下空间建筑面积达到8.44亿m²，已经成为名副其实的地下空间开发利用大国。“十三五”以来，江苏省、山东省、浙江省和广东省新增地下空间建筑面积超6000万m²。根据中国岩石力学与工程学会地下空间分会发布的蓝皮书，江苏省地下空间综合开发排名全国第一，南京市地下空间综合开发排名全国第一，13个设区市中有7个获批建设城市轨道交通。

  “我省提出高质量开发利用城市地下空间，具有坚实的基础、巨大的潜力和良好的前景。”黄富民认为。

   站在“高起点”，追求“高质量”

  高起点上，江苏如何高质量做好城市地下空间开发利用工作？黄富民总工程师在受访时表示，可以从四个方面理解“高质量”：

  首先，要更精准地摸清地下空间“底细”，保障地下空间安全发展。地下空间开发利用是由各种复杂因素决定的，只有摸清地下现状，包括开发利用现状、地质环境条件等等，推进开发利用才能做到心中有谱。

  其次，要更有力地发挥规划的统筹引领作用，注重规划的前瞻性和系统性。地下空间开发利用涉及到规划、建筑、市政、交通、工程结构、系统设备、景观环境等多个学科的专业技术和综合知识，规划编制应采用交叉学科的研究方法，统筹考虑各专业间的关系，通过不同学科间的交叉分析，发现和解决综合性的问题，助力城市空间资源利用向着更有深度、更加高效的方向转变。

  再次，要更普遍地融入绿色可持续发展理念，提高地下空间开发利用效率。地下空间要实现分层规划和立体利用，优先安排供水、排水、燃气等市政基础设施以及交通、人防、综合防灾等公共服务和公益性设施，紧密结合轨道交通、新区开发、旧城更新和基础设施建设等重点工作开展。

  最后，要更加健全地下空间信息化建设，完善地下空间开发利用管理。以业务融合、信息共享为导向，加强自然资源、不动产登记、地下管线、地下交通等已有信息化成果整合，统筹建设城市地下空间管理信息系统。建立健全地下空间数据更新机制和信息查询平台，实现地下空间地质调查、规划审批、土地供应、确权登记、市场交易、安全监管等数据资料共享和系统互联互通，融入城市智慧管理系统。

  直面社会关注和疑虑

  判断一个城市是否足够现代化，人们一直习惯于“抬头”看鳞次栉比的高楼。可以肯定地说，“低头”审视节节生长的地下城市，正在成为一个崭新的衡量尺度。可喜的是，近年来随着地下空间开发利用的案例逐渐丰富，社会公众的关注和讨论也逐渐增多。

  例如，我省某市正在大规模建设的一个地下城项目，近期引起社会关注。概括说来，关注点主要集中在：其一，靠近长江建这么大一片地下城，有地质和防水方面的风险吗？其二，地下城建设耗资巨大，将来会不会成为摆设？其三，新城区发展地下商业，是否有必要？

  就这些公众关心的话题，记者采访了江苏华东工程设计有限公司总经理、研究员级高级工程师金雪莲。她表示，公众关心地下城建设是一件好事，这本身也是社会监督和参与的表现形式，可以推动相关项目的规划、建设和管理进一步臻于完善。

  金雪莲介绍，地下工程的建设技术目前非常成熟。我国已建成的穿越长江、黄浦江、黄河、伶仃洋等水下隧道很多，掌握了国际先进水平的地下工程建造技术。长江河漫滩地区建设地下空间有一定的技术难度，但都可以通过技术手段解决。这方面公众不必过于担心。

  关于投入和产出的匹配问题，金雪莲认为，大型地下空间的建设有几个前提，高强度开发区的地下互联互通、多条地铁线的汇集和城市发展的需要等。因此，在地下空间开发前需要进行全方位充分的论证，对于投入和产出进行测算，同时与城市规划相契合。

  “至于地下商业，这也是一个大家探讨较多的问题，国内的商业架构近年来都在做调整，而地下商业应该说还处于发展阶段。” 金雪莲说，地下商业应该是有一定边界和范畴的，更多的是考虑地下空间的功能带来的业态布局和必要性，“例如南京新街口地下空间的商业是国内的典型，非常好也是老百姓出行的必备，但它是不是唯一，具不具备可复制性，这是需要进一步研讨的。”

   不宜对“综合管廊”期待过高

  长期以来，“拉链马路”等饱受诟病的问题一直困扰着城市建设者、管理者。不少公众将此问题的最佳解决方案锁定在建设地下综合管廊，同时也希望各地加快建设综合管廊，减少对地表道路的破坏。

  对此，苏交科集团股份有限公司地下空间院院长黄俊表示理解。他认为，国家和各级地方政府对解决城市“里子”问题十分重视，仅针对综合管廊国家和地方就出台了大量的政策性文件，开展了试点城市建设。

  “不少公众对综合管廊的进展尚不满意，这可能是对综合管廊的期望太高了。”黄俊说，由于综合管廊建设成本高，希望其解决所有“拉链马路”问题的代价是很高的。目前城市中主要道路下的管线考虑采用综合管廊，其他道路下的管线往往采用直埋。

  同时，地下综合管廊的建设不是孤立的，需要在地下空间协同开发规划的指导下建设，实现可持续发展。综合管廊属于地下工程，地质条件及周边环境对综合管廊的建设影响非常大。老城区、成熟中心城区既有的地下管线、构造物非常密集，建筑物林立，进行综合管廊的建设难度非常大。例如，我省在建的一条老城区综合管廊，与4条地铁线、1条过江隧道、2处人行地道、1条电力隧道、数根大直径管道交叉，设计施工难度就非常大。这些都需要得到公众的理解。

  南京市城乡建设委员会城乡建设与发展研究室副主任汪广丰坦陈，近年来，在国家政策强力引导下，各地城市地下综合管廊建设发展迅速，同时存在着制约其建设运营良性循环的瓶颈，亟待破解。主要表现在：强制入廊要求难以落实；有偿使用制度难以落实；专项规划不足；技术规范不完善；统筹程度不高；维护管理制度不健全；巨额建设资金筹集困难；管理协调困难重重等等。

  汪广丰认为，加快城市地下综合管廊建设是大势所趋，破解难题，须从高标准编制专项规划、落实强制入廊要求、完善标准规范、落实有偿使用制度、创新投融资模式多渠道筹措建设资金、健全维护管理制度、统筹推进管廊建设、确保质量安全等方面重点突破，保障建设运营有序推进。

   地下空间开发利用大有可为

  江苏省城市地下空间具备良好的基础，未来10到20年应该夯实基础，实现地下空间开发的可持续发展，地下空间开发利用大有可为。

  采访中，苏交科集团股份有限公司地下空间院院长黄俊提出两方面展望和建议：

  第一，地下空间集约利用。我省的面积相对较小、城市建设用地相对较少，随着城市的建设和人口持续增长，进行地下空间的开发利用几乎是一个必选项。地下空间的利用是有代价的，浅层地下空间开发利用有天然的成本优势，但更深层次的地下空间开发利用将困难重重。

  因此，我省在目前已经进行一定程度的地下空间开发的基础上，应提前筹划，把地下空间集约利用纳入工作思路，进一步提高地下空间利用效率是一种趋势。在地下空间集约利用过程中，需要政府部门进行统筹，各单位协同作战，在管理上、技术上均应做好准备。

  第二，城市地下空间多元化发展。我省13个市的具体市情各不相同。每个城市均应结合城市的总体规划，结合城市的建设条件来有序开展城市地下空间利用，从管理上、技术上解决过程中的一些难题，同时体现城市地下空间的“个性”。

  例如，徐州、南京等地废弃矿山的开发利用，矿山开采后已经形成的地下空间可以有效利用，成为人们的休闲场所，或开发成为商业设施等；例如南通、无锡等地废弃人防通道的再利用，目前重庆、哈尔滨均有利用废弃人防建设轨道交通的案例；还有一些人口密度非常高的CBD地区深层地下空间的开发研究等等。在思考城市地下空间多元化发展的过程中，探测、规划、方案研究，包括数据平台的建立等非常重要，也需要规划、建设管理等部门提前筹划、过程监控、事后评估。

  【专家视点】

  目前一些大城市的地下空间商业开发也存在一些问题，比如地下商业与核心区地位不匹配，地下空间互联互通网络化程度不足，地下空间功能业态虽然多元，但内涵特色不足，品质体验感不佳。这些都是今后应当发力解决的地方。

  ——南京市城乡建设委员会研究室副主任 汪广丰

  在地下空间开发中，政府需要做好国土空间规划尤其是控制性详细规划，明确开发强度，功能定位以及开发时序。市场主体尤其要注意与承担城市公共功能的公共地下空间厘清产权，投资，运营，设计，施工五大界面。一般的，公共的归政府，市场的归开发主体。

  ——苏州恒泰商用置业有限公司投资负责人 孙立

  可以预见，随着城市化的推进，城市地下空间开发利用是城市集约化发展的需要，我们需要去面对各类地下空间开发利用的安全问题。安全问题伴随着城市地下空间开发利用全过程，包括规划、设计、施工与运维阶段。在此建议：一，设立专门机构。二，建立数据平台。三，加强安全、绿色、智慧运维研究。

  ——江苏省地下空间学会常务副理事长 黄俊